Giá trị pháp lý – Nội dung chính – Quyền tự vệ – Chương VII Hiến chương – “Ngoại lệ khác”? (Can thiệp nhân đạo và Sự đồng ý của quốc gia sở tại)
Nguyên tắc cấm đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực được xem là nguyên tắc có tầm quan trọng bậc nhất trong tất cả các nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế. Luật pháp nói chung được đặt ra để con người có thể sống với nhau trong xã hội một cách hòa bình, hay ít nhất không xung đột một mất một còn. Nếu vũ lực được sử dụng một cách không hạn chế, thì từ thời điểm đó luật pháp chỉ là trò cười, một đống giấy lộn mà thôi. Luật pháp quốc tế cũng là luật pháp và do đó cũng tương tự như thế. Sau hai cuộc thế chiến, đặc biệt là Chiến tranh Thế giới thứ 2, con người đã phải chịu đựng “nỗi đau đớn không nói thành lời” hai lần trong cuộc đời ngắn ngủi của họ.[1] Do đó, vũ lực cần phải được hạn chế mạnh mẽ hơn và hiệu quả hơn, không chỉ bằng quy định mà còn bằng một cơ chế bảo đảm và giám sát thực hiện hiệu quả. Và để đáp ứng suy nghĩa đó, Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945 đã quy định nguyên tắc cấm đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực là một trong những nguyên tắc của Tổ chức này, giao cho Hội đồng Bảo an trách nhiệm chính yếu để giám sát thực thi nhằm bảo đảm duy trì hòa bình và an ninh quốc tế.[2]
Ngoài được quy định tại Điều 2(4) Hiến chương, nguyên tắc này còn tồn tại trong tập quán quốc tế. Trong phán quyết kinh điển của mình trong Vụ Nicaragua v Mỹ năm 1986, Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) đã lần đầu tiên công nhận nguyên tắc này là một quy phạm tập quán quốc tế, ràng buộc tất cả các quốc gia trên thế giới.[3] Hơn nữa, có thể do tầm quan trọng không thể chối cãi của nguyên tắc mà nguyên tắc cấm sử dụng vũ lực còn được công nhận là một quy phạm mệnh lệnh bắt buộc chung (quy phạm jus cogens)[4] – một trong những quy phạm hiếm hoi được xem có giá trị pháp lý cao nhất, vượt trên và không chấp nhận bất kỳ sự vi phạm nào (có thể ví quy phạm jus cogens như quy phạm hiến định trong hệ thống pháp luật quốc gia). Tóm lại, về mặt pháp lý, cộng đồng quốc tế đã xác lập và gia cố nguyên tắc này bằng tất cả các biện pháp có thể để bảo đảm đây là một nguyên tắc cứng, bất khả xâm phạm, không thể vượt qua trong luật pháp quốc tế.
Về mặt thể chế giám sát thực thi, cộng đồng quốc tế sau Chiến tranh Thế giới thứ 2 đã học được bài học từ Hội quốc liên, và xây dựng một cơ chế an ninh tập thể hiện quả hơn hẳn – Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc. Hội đồng có thể xem là thiết chế có quyền lực nhất trên thế giới, có quyền “sinh, sát” đối với những vấn đề quan trọng nhất và kể cả sự tồn vong của chế độ một quốc gia. Nếu chỉ từ kết quả của 70 năm tồn tại không có chiến tranh thế giới thứ 3, Hội đồng Bảo an đã hoàn thành và thực thi tốt vai trò của mình. Ở những góc độ khác đánh giá có thể khác nhau.
Nội dung của nguyên tắc
Điều 2(4) Hiến chương quy định “các Quốc gia thành viên hạn chế việc đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế chống lại sự toàn vẹn lãnh thổ và độc lập chính trị của các quốc gia khác hoặc trái với các Mục đích của Liên hợp quốc.” Về mặt câu chữ, Điều 2(4) chỉ yêu cầu các quốc gia “hạn chế” (refrain) và việc sử dụng vũ lực chỉ bị hạn chế nếu mục đích của nó là nhằm xâm phạm chống lại “sự toàn vẹn lãnh thổ”, “độc lập chính trị” hoặc “trái với Mục đích của Liên hợp quốc”. Qua thực tiễn của Liên hợp quốc, nghĩa vụ hạn chế đã được chuyển hóa thành nghĩa vụ cấm và việc cấm sử dụng vụ lực cũng không bị hạn chế vào những mục đích theo câu chữ của Điều 2(4) dù giải thích theo cách rộng hay hẹp. Tóm lại, hiện trạng luật pháp quốc tế hiện nay cấm việc đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế giữa các quốc gia với nhau.
Trong Vụ Nicaragua v Mỹ, Tòa ICJ đã nêu cụ thể những hành vi có thể được xem là sử dụng vũ lực, bao gồm tấn công vũ trang; đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực xâm phạm biên giới quốc tế; để buộc giải quyết tranh chấp; trả đũa bằng vũ lực; sử dụng vũ lực ngăn chặn các dân tộc thực thi quyền bình đẳng và tự quyết; tổ chức hay khuyết khích tổ chức các nhóm vũ trang không chính quy, bao gồm cả lính đánh thuê, tấn công vào lãnh thổ nước khác; hoặc tổ chức, xúi giục, hỗ trợ, tham gia vào các cuộc bạo động dân sự, hoạt động khủng bố ở nước khác; dung dưỡng cho các hoạt động có tổ chức trong lãnh thổ của mình để thực hiện các hành vi trên.[5] Trong vụ này, Tòa cho rằng Mỹ đã vi phạm nguyên tắc cấm đe dọa sử dụng và sử dụng vũ lực khi: tấn công bằng không quân và hải quân vào lãnh thổ, cảng biển, các đường ống dầu và kho dầu, và tàu tuần tra của Nicaraqua trong khu vực cảng biển, và huấn luyện, vũ trang, trang thiết bị và tài trợ tài chính và cung cấp nhóm vũ trang chống chính phủ (contra forces), đã khuyến khích, hỗ trợ và trợ giúp các hoạt động quân sự và bán quân sự chống lại Nicargua,[6] đã đặt mìn ở nội thủy và lãnh hải của Nicaragua.[7]
Xem thêm post về Ý kiến tư vấn của Tòa ICJ về tính hợp pháp của việc đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ khí hạt nhân năm 1995.
“Vũ lực”[8]
Vũ lực thông thường được hiểu là vũ lực quân sự, vũ lực do vũ khí, khí tài. Có ý kiến cho rằng vũ lực bao gồm cả vũ lực chính trị và kinh tế, ví dụ như sử dụng cấm vận kinh tế, sức ép chính trị. Tuy nhiên, có vẻ cách hiểu rộng này không được chấp nhận. Và việc sử dụng cấm vận kinh tế hay sức ép chính trị để tác động vào toàn vẹn lãnh thổ và độc lập chính trị nên được xem xét trong khuôn khổ nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác.
“Đe dọa sử dụng vũ lực”
Trong Ý kiến tư vấn về Tính hợp pháp của việc đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ khí hạt nhân, Tòa ICJ giải thích rằng việc một quốc gia tuyên bố sẽ sử dụng một loại vũ khí nào đó (có thể là vũ khí hạt nhân) để tự vệ nếu bị tấn công có được xem là “đe dọa sử dụng vũ lực” theo Điều 2(4) hay không còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố.[9] Tòa cho rằng tiêu chí xác định nằm ở việc quốc gia đe dọa sử dụng cái gì;[10] nếu việc sử dụng vũ lực theo cách thức nhất định là vi phạm Điều 2(4) thì việc đe dọa sử dụng vũ lực theo cách thức đó sẽ là “đe dọa” vi phạm Điều này. Nói nôm na, nếu nước A đe dọa thực hiện việc A, mà việc A đó được xác định là sử dụng vũ lực theo Điều 2(4) nếu xảy ra, thì việc đe dọa sẽ cấu thành “đe dọa sử dụng vũ lực” bị cấm ở Điều 2(4). Trong vụ này, Tòa cho rằng chính sách răn đe hạt nhân có hay không có cấu thành đe dọa sử dụng vũ lực theo Điều 2(4) phụ thuộc vào “cách sử dụng vũ lực cụ thể được dự trù” theo chính sách đó có nhằm chống lại toàn vẹn lãnh thổ, độc lập chính trị hay Mục đích của Liên hợp quốc hay không, hay liệu khi được sử dụng như một biện pháp quốc phòng thì có nhất thiết vi phạm nguyên tắc cần thiết và tương xứng hay không.[11]
Gần đây hơn một tòa trọng tài luật biển trong Vụ Guyana và Suriname đã có vẻ quá nhạy cảm với đe dọa sử dụng vũ lực. Tòa trọng tài đã xem xét hành vi của tàu hải quân Suriname phát ra cảnh báo một tàu khoan dầu được Guyana cấp phép phải đi ra khỏi khu vực đang khoan “nếu không sẽ chịu mọi hậu quả”. Sau cảnh báo tàu khoa dầu đã rút đi và không có bất kỳ va chạm nào. Tuy nhiên Tòa trọng tài đã cho rằng việc cảnh báo “chịu mọi hậu quả” quá mơ hồ nhưgn rõ ràng hàm ý sẽ sử dụng vũ lực nếu tàu khoan dầu không rút đi.[12] Hơn nữa hành vi của tàu hải quân Suriname được xem là đe dọa có hành động quân sự hơn là hành vi chấp pháp thông thường, do đó, đã cấu thành đe dọa sử dụng vũ lực![13] Điểm đặc biệt của phán quyết trọng tài trong vụ việc này, cùng với phán quyết trước đó trong Vụ Saiga trước đó, là việc khẳng định luật pháp quốc tế không cấm việc sử dụng vũ lực trong hoạt động thực thi pháp luật với điều kiện việc sử dụng đó là không thể trách khỏi (unavoidable), hợp lý (reasonable) và cần thiết (necessary).[14]
Ngoại lệ theo Hiến chương
Mặc dù vậy nguyên tắc này không phải không có ngoại lệ. Các quốc gia vẫn được phép sử dụng vũ lực ít nhất trong hai trường hợp. Thứ nhất, việc sử dụng vũ lực vì tự vệ chống lại một cuộc tấn công vũ trang là được phép (quyền tự vệ) theo Điều 51. Quyền tự vệ bao gồm tự vệ cá nhân và tự vệ tập thể và đây là quyền tự nhiên của tất cả mọi quốc gia không chỉ theo quy định ở Điều 51 mà còn theo tập quán quốc tế.[15] Các biện pháp vũ lực được sử dụng để tự vệ phải thỏa mãn điều kiện về tính cần thiết (necessity) và tính tương xứng (proportionality).[16]
Thứ hai, các quốc gia có thể sử dụng vũ lực nếu Hội đồng Bảo an cho theo theo thẩm quyền của cơ quan này quy định tại Chương VII Hiến chương. Điều 39 và 42 của Chương VII trao cho Hội đồng Bảo an quyền lực gần như không có giới hạn về việc xác định khi nào sử dụng vũ lực và biện pháp sử dụng vũ lực nào được sử dụng.
Đây là hai ngoại lệ được chấp nhận rộng rãi và không một quốc gia nào phủ nhận hay phản bác chúng (có tranh cãi thì cũng chủ yếu liên quan đến nội hàm của hai ngoại lệ mà không phải về sự tồn tại của chúng). Trong bối cảnh hiện nay khác rất nhiều so với bối cảnh năm 1945 khi Hiến chương được viết ra, hai ngoại lệ này cũng đang phát triển để đáp ứng hiện trạng của việc sử dụng vũ lực. Những vấn đế hiện nay như (a) việc sử dụng vũ lực của các nhóm vũ trang phi-quốc gia, (b) tấn công mạng, (c) trách nhiệm bảo vệ (R2P), (d) tự vệ phủ đầu, tự vệ phòng ngừa,…
“Ngoại lệ khác”?
Tuy nhiên thực tiễn thì luôn phong phú hơn lý thuyết. Các quốc gia và những luật sư chính phủ của họ rất sáng tạo; những ngoại lệ khác đôi khi được viện dẫn: can thiệp nhân đạo và sự đồng ý của quốc gia liên quan. Can thiệp nhân đạo (humanitarian intervention) có thể hiểu là việc một quốc gia sử dụng vũ lực để can thiệp vào một quốc gia khác nhằm mục đích loại trừ một thảm họa nhân đạo ở quốc gia bị can thiệp. Cách thức áp dụng và những điều kiện cụ thể để viện dẫn can thiệp nhân đạo gần đây được nêu trong quan điểm pháp lý của Chính phủ Anh về khả năng sử dụng vũ lực chống lại Syria khi có cáo buộc nước này sử dụng vũ khí hóa học năm 2013.[17] Theo tài liệu quan điểm này, can thiệp nhân đạo có thể được tiến hành và tiến hành hợp pháp theo luật pháp quốc tế, nếu thỏa mãn 03 điều kiện:
- Có bằng chứng thuyết phục, được toàn thể công đồng quốc tế công nhận rộng rãi về sự tồn tại của thảm họa nhân đạo cần thiết phải được loại trừ ngay;
- Hoàn cảnh của vụ việc rõ ràng và khách quan là không có bất kỳ biện pháp thay thế nào ngoài sử dụng vũ lực – sử dụng vũ lực là biện pháp cuối cùng khả thi; và
- Việc sử dụng vũ lực ở mức cần thiết tối thiểu và tương xứng để loại trừ thảm họa nhân đạo đó.[18]
Nếu nhìn qua mục đích và điều kiện tiến hành can thiệp nhân đạo, chúng ta có thể sẽ gật đầu với nhau về tính chính đáng của can thiệp nhân đạo và nghĩ rằng luật pháp quốc tế nên ghi nhận ngoại lệ này vì sự tốt đẹp chung của nhân loại và nhân phẩm của con người. Tuy nhiên, một quy định tốt cần phải, inter alia, không thể bị lạm dụng. Quy định về can thiệp nhân đạo như trên nhìn ban đầu có vẻ chặt chẽ và hợp lý nhưng khả năng bị lạm dụng vẫn tồn tại, do thiếu cơ chế khách quan đánh giá các điều kiện nêu trên. Ai sẽ là người đánh giá về sự tồn tại của thẩm họa nhân đạo, vũ lực là biện pháp cuối cùng hay mức độ sử dụng vũ lực. Kể cả trong trường hợp điều kiện đầu tiên, Chính phủ Anh rất thiện chí khi cho rằng “toàn thể cộng đồng quốc tế” là người quyết định bằng chứng về sự tồn tại của thẩm họ; nhưng “toàn thể cộng đồng quốc tế” là ai và có thể hiểu là tất cả, đa số 2/3 hay đa số thông thường các quốc gia? Liệu một nước có thể dựa vào một nghị quyết được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua với 2/3 thành viên ủng hộ lên án một tình huống cụ thể nào đó để sử dụng vũ lực can thiệp nhân đạo? Hay giống như Anh dựa vào Nghị quyết 1199 của Hội đồng Bảo an và các báo cáo của Cơ quan Tị nạn Liên hợp quốc (UNHCR) để cho rằng toàn thể cộng đồng quốc tế đã công nhận có thảm họa tại Kosovo?[19] Cho đến khi các vấn đề thể chế được giải quyết can thiệp nhân đạo sẽ không được chấp nhận rộng rãi như một quy định tập quán quốc tế – một ngoại lệ mới của nguyên tắc cấm sử dụng vũ lực.
Mặc dù, có thể tồn tại nhiều nguy cơ nguy hiểm do lạm dụng nhưng cũng không thể không suy nghĩ khi Tổng thư ký Liên hợp quôc Kofi Anan đặt ra câu hỏi của lương tâm rằng: “Nếu can thiệp nhân đạo được xem là một sự xâm phạm không thể chấp nhận vào chủ quyền quốc gia, vậy làm cách nào mà chúng ta có thể xử lý những thảm họa ở Rwanda, ở Srebrenica, và những vi phạm nhân quyền rộng lớn và có hệ thống, xúc phạm đến tất cả các giới luật của nhân loại chúng ta nói chung?”.[20] Khái niệm Trách nhiệm bảo vệ (R2P) ra đời từ đòi hỏi phải trả lời câu hỏi này mà có thể được các quốc gia có thể chấp nhận rộng rãi hơn.
Cũng gần đây trong cuộc chiến chống Nhà nước Hồi giáo (IS) các quốc gia đã viện dẫn một căn cứ khá mới để sử dụng vũ lực: sự đồng ý của quốc gia sở tại. Để sử dụng vũ lực chống IS ở Iraq, Anh đã dựa vào lời mời của Chính phủ Iraq.[21] Tương tự như thế, Nga hiện diện quân sự ở Syria.[22] Cả hai nước này không viện dẫn đến quyền tự vệ tập thể để tự vệ giúp Iraq và Syria mà viện dẫn “sự đồng ý của quốc gia sở tại” (consent of territorial State). Do đó có vẻ đây hai nước này cho rằng đây là căn cứ tách biệt khỏi căn cứ quyền tự vệ khi bị tấn công vũ trang. Nếu đúng như thế thì có vẻ căn cứ này rất có cơ sở theo nguyên tắc chủ quyền – quốc gia có chủ quyền và quốc gia có thể cho phép quốc gia khác sử dụng vũ lực bên trong quốc gia của mình. Tuy nhiên, vẫn chưa rõ ràng rằng liệu hai nước có thực sự cho rằng hành động của họ là “sử dụng vũ lực” với ý nghĩa của nguyên tắc và Điều 2(4) hay không. Anh hạn chế sử dụng từ “sử dụng vũ lực” mà dùng những từ thay thế như “hành động quân sự”, “sử dụng vũ lực quân sự”. Trong khi đó Nga việc dẫn đến hỗ trợ quân sự chống lại chủ nghĩa khủng bố tại Syria. Căn cứ khá mới này có vẻ được ủng hộ trong phán quyết Vụ Công-gô v Uganda, Tòa ICJ đã công nhận rằng một quốc gia có thể triển khai quân độ và thực hiện các hoạt động quân sự ở lãnh thổ nước khác, nếu có sự đồng ý của quốc gia sở tại.[23] Quốc gia sở tại có thể rút lại sự đồng ý của mình bất kỳ thời điểm nào và dưới bất kỳ hình thức nào.
Trần H.D. Minh
Xem thêm về các nguyên tắc cơ bản khác:
- Ví dụ thực tiễn cáo buộc sử dụng vũ lực gần đây tại post này, này, này, này, và này).
- Ngoại lệ sử dụng vũ lực hợp pháp: Quyền tự vệ chính đáng
- Nguyên tắc hoà bình giải quyết tranh chấp quốc tế (phần đầu của post này).
- Nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác
- Nguyên tắc pacta sunt servanda
- Nguyên tắc bình đẳng chủ quyền
- Nguyên tắc dân tộc tự quyết
—————————————————————————————-
[1] Lời nói đầu, Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945. [2] Như trên, Điều 24(1).
[3] Vụ Hoạt động quân sự và bán quân sự trên lãnh thổ Nicaragua (Nicaragua v Mỹ) [1986] (Phán quyết về nội dung) ICJ [188] – [190].
[4] ILC, Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries, 1966, tr. 247. Cho đến hiện nay, chỉ có Pháp từ chối công nhận sự tồn tại của quy phạm jus cogens trong luật pháp quốc tế.
[5] Vụ Nicaragua vs Mỹ (n 2) [191]. Tòa ICJ trích lại nội dung của Tuyên bố về các nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế năm 1970, Nghị quyết 2625.
[6] Như trên, [292], kết luận số 4 của Tòa. [7] Như trên, kết luận số 6 của Tòa.
[8] MN Shaw, International Law, 6th ed. (Cambridge University Press 2008) 1124 – 5.
[9] Tính hợp pháp của việc đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ khí hạt nhân [1996] (Ý kiến tư vấn) ICJ [47].
[10] Như trên. [11] Như trên, đoạn 48.
[12] Vụ Guyana và Suriname [2007] (Phán quyết) Tòa trọng tài theo Phụ lục VII UNCLOS [439]. [13] Như trên, [445].
[14] Như trên; Tòa án Luật Biển Quốc tế (ITLOS), Vụ Saiga, Phán quyết năm 1999, tr. 7.
[15] Vụ Nicaragua vs US, xem chú thích 2, đoạn 193.
[16] Như trên, [194]. Tòa ICJ khẳng định lại hai điều kiện này trong Ý kiến tư vấn về Tính hợp pháp của việc đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ khí hạt nhân (n 9) [41].
[17] Văn phòng Thủ tướng Anh, Policy Paper: Chemical weapon use by Syrian regime: UK government legal position, ngày 29/8/2013, xem tại https://www.gov.uk/government/publications/chemical-weapon-use-by-syrian-regime-uk-government-legal-position/chemical-weapon-use-by-syrian-regime-uk-government-legal-position-html-version
[18] Ba điều kiện này cũng được Anh viện dẫn trong vụ NATO đánh bom Kosovo năm 1999, xem Christopher Greenwood, Humanitarian Intervention: The Case of Kosovo, in trong 2002 Finnish Yearbook of International Law, Helsinki, Finland: Kluwer Law, 2002, tr. 177.
[19] Christopher Greenwood, như trên.
[20] Report of the Secretary-General, We the peoples: the role of the United Nations in the twenty-first century, The Millenium Assembly of the United Nations, 54th session, A/54/2000, ngày 27/3/2000, đoạn 217. Theo ước tính của Liên hợp quốc, có khoảng 01 triệu người Rwanda bị giết và khoảng 150.000 – 200.000 phụ nữa bị hiếp dâm trong vụ diệt chủng vào năm 1994 (xem Rwanda: A brief history of the country, xem tại https://www.un.org/en/preventgenocide/rwanda/education/rwandagenocide.shtml ). Năm 1995, khoảng 20.000 người chủ yếu là người Hồi giáo Bosnia đã bị sát hại tại Srebrenica (xem Report of the SG pursuant to GA Res 53/35: The Fall of Srebrenica, A/54/549, ngày 15/11/1999, đoạn 3).
[21] Văn phòng Thủ tướng Anh, Policy Paper: Summary of the government legal position on military action in Iraq against ISIL, ngày 25/9/2014, xem tại https://www.gov.uk/government/publications/military-action-in-iraq-against-isil-government-legal-position/summary-of-the-government-legal-position-on-military-action-in-iraq-against-isil
[22] Văn phòng Tổng thống Nga, Meeting with President of Syria Bashar Assad, ngày 21/10/2015, xem tại http://en.kremlin.ru/events/president/news/50533; Reuters, Syria’s Assad wrote to Putin over military support: statement, ngày 30/9/2015, xem tại http://www.reuters.com/article/us-mideast-crisis-syria-putin-idUSKCN0RU17Y20150930
[23] Vụ Hoạt động quân sự trên lãnh thổ Công-gô (Congo v Uganda) [2005] (Phán quyết) ICJ [42] – [54].
Luật pháp Quốc tế 