[08] UNCLOS: Đường cơ sở

Các loại đường cơ sở – Các thức vạch đường cơ sở: Đường cơ sở thông thường – Đường cơ sở thẳng – Đường cơ sở quần đảo

Đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải (gọi tắt là đường cơ sở) có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc xác định vị trí và chiều rộng của các vùng biển theo quy định của UNCLOS 1982. Hầu hết các vùng biển đều được xác định căn cứ vào đường cơ sở. Vùng biển duy nhất có thể được xác định mà không cần dựa vào đường cơ sở là vùng thềm lục địa vượt quá 200 hải lý.

I. Các loại đường cơ sở

UNCLOS quy định có 03 loại đường cơ sở chính: đường cơ sở thông thường (normal baselines), đường cơ sở thẳng (straight baselines), và đường cơ sở quần đảo (archipelagic baselines). Ngoài ra, còn có một số loại đường cơ sở khác áp dụng cho một số dạng địa hình/cấu trúc bờ biển đặc biệt khác như đường cơ sở ở khu vực cảng biển, bãi lúc nổi lúc chìm, bãi san hô, cửa sông, và cửa vịnh. Trong 03 loại đường cơ sở chính trên, về nguyên tắc các quốc gia bắt buộc phải vạch đường cơ sở thông thường. Chỉ trong trường hợp địa hình hay cấu trúc bờ biển có yếu tố đặc biệt thỏa mãn các điều kiện nhất định của UNCLOS thì các quốc gia mới được phép vạch đường cơ sở thẳng và đường cơ sở quần đảo. Đường cơ sở thẳng và đường cơ sở quần đảo là hai ngoại lệ của quy định phải vạch đường cơ sở thông thường. Đường cơ sở của một quốc gia ven biển có thể kết hợp áp dụng nhiều hơn một loại đường cơ sở miễn sao tại việc áp dụng này đúng theo quy định của Công ước về hoàn cảnh được vạch và cách thức vạch.

II. Điều kiện và Cách thức vạch các loại đường cơ sở

Khi tìm hiểu các quy định về đường cơ sở trong UNCLOS, có hai câu hỏi quan trọng: (1) trong hoàn cảnh nào được vạch loại đường cơ sở nào? Và (2) khi đã xác định được loại đường cơ sở phù hợp với hoàn cảnh thực tế thì đường cơ sở đó được vạch như thế nào? Câu hỏi thức nhất phụ thuộc chủ yếu vào điều kiện tự nhiên, địa lý, địa mạo và cấu trúc của toàn bộ hay các đoạn bờ biển.

1. Đường cơ sở thông thường

Cơ sở pháp lý: Điều 5 UNCLOS; Điều 3 Công ước Geneva về Lãnh hải và Tiếp giáp lãnh hải 1958 (CTS). Điều 5 UNCLOS và Điều 3 CTS có câu chữ hoàn toàn giống nhau.

Hoàn cảnh được phép áp dụng: đường bờ biển có địa hình, cấu trúc thông thường, đơn giản, không có các đặc điểm gây khó khăn cho việc vạch đường cơ sở thông thường (nói cách khác không có các đặc điểm theo đó đường cơ sở thẳng và đường cơ sở quần đảo được phép vạch). Ở đây có thể có câu hỏi đặt ra là liệu quốc gia ven biển có được phép vạch được cơ sở thông thường trong khi thỏa mãn điều kiện để vạch đường cơ sở thẳng hay không. Mục đích của đường cơ sở thẳng là nhằm bảo đảm quốc gia ven biển có được một bản đồ đường cơ sở đơn giản, không quá phức tạp đến mức gây khó khăn cho hoạt động hàng hải cũng như bảo đảm an toàn hàng hải trong trường hợp bờ biển không ổn định. Do đó, nếu các quốc gia vẫn lực chọn vạch đường cơ sở thông thường cho đoạn bờ biển phức tạp như thế có thể đi ngược lại mục đích của việc quy định đường cơ sở thẳng của UNCLOS. Tuy nhiên cũng cần lưu ý là Công ước sử dụng từ “có thể” (may) khi quy định về khả năng áp dụng đường cơ sở thẳng.[1] Câu hỏi tương tự cũng có thể xảy ra với đường cơ sở quần đảo.

Cách thức vạch: Điều 5 UNCLOS quy định đường cơ sở thông thường “là đường ngấn nước thủy triều thấp nhất dọc theo bờ biển như được vạch trên bản đồ có tỷ lệ lớn được quốc gia ven biển công nhận chính thức.” Có ba yêu cầu cần phải chú ý. Thứ nhất, do đường cơ sở thông thường là đường ngấn nước thủy triều thấp nhất nên cần thiết phải xác định phương pháp tính mức thủy triều thấp nhất, hay mức mực nước biển khi thủy triều xuống thấp nhất. Công ước không có quy định về phương pháp xác định thủy triều, và thực tế các quốc gia thường sử dụng 02 phương pháp Mean Low-Water Springs (MLWS) và Lowest Astronomical Tide (LAT). [2] Tuy nhiên, không phải xác định được đường ngấn nước thủy triều thấp nhất là có thể vạch đường cơ sở thông thường, bởi vì mặc dù câu chữ của Điều 5 viết rõ “đường cơ sở thông thường là đường ngấn nước…” nhưng đường ngấn nước chỉ là căn cứ thực tế để quốc gia ven biển vạch đường cơ sở thông thường của mình. Đường ngấn nước cần phải được vạch lên bản đồ cỡ lớn, điều này thực tế dẫn đến một kết luận khá đường nhiên là đường cơ sở thông thường chỉ có thể là một đường đơn giản hóa dựa trên những nét chính của đường ngấn nước. Việc vạch đường ngấn nước vào bản đồ cỡ lớn để làm đường cơ sở là một việc không tưởng. Điểm cần chú ý cuối cùng là “được quốc gia ven biển công nhận chính thức”, theo đó việc vạch đường cơ sở thuộc thẩm quyền riêng của quốc gia ven biển và chỉ có quốc gia ven biển mới có quyền vạch đường cơ sở của mình. Tuy nhiên điều này không có nghĩa là các quốc gia khác không được phép lên tiếng phản đối việc vạch đường cơ sở thông thường của một quốc gia ven biển mà họ cho rằng không phù hợp với quy định của Công ước.

2. Đường cơ sở thẳng

Cơ sở pháp lý: Điều 7 UNCLOS; Điều 4 CTS. Bên cạnh các khoản gần như giống nhau, Điều 7 UNCLOS bổ sung thêm khoản 2 về bờ biển không ổn định và bỏ khoản 6 Điều 4 CTS về công bố đường cơ sở thẳng.

Hoàn cảnh được phép áp dụng: Điều 7(1) và (2) quy định ba trường hợp được vạch đường cơ sở thẳng: đường bờ biển khúc khuỷu, lòi lỏm; đường bờ biển có chuỗi đảo chạy dọc và gần bờ và đường bờ biển không ổn định do có đồng bằng châu thổ hay các điều kiện tự nhiên khác. Giả sử Công ước không cho phép vạch đường cơ sở thẳng cho ba trường hợp trên và buộc các quốc gia ven biển phải vạch đường cơ sở thông thường thì đường cơ sở sẽ thực sự rất phức tạp do phải dựa vào một đường ngấn nước thủy triều phức tạp. Đường cơ sở thẳng bảo đảm loại trừ tính phức tạp này.[3] Tuy nhiên, với quy định như trên không phải dễ để xác định nội hàm chính xác của các từ ngữ mang tính định tính như “khúc khuỷu”, “lồi lõm”, “chuỗi đảo”, “gần bờ” hay “không ổn định”. Cho đến hiện nay chưa có bất kỳ án lệ nào giải thích rõ hơn Điều 7(1) và (2) này.

Cách thức vạch: các quốc gia ven biển sẽ lựa chọn các điểm cơ sở (basepoints) vào nối các điểm cơ sở đó lại và tạo thành đườn cơ sở thẳng. Các điểm cơ sở có thể là điểm nhô ra xa bờ nhất của bờ biển đất liền (trong trường hợp bờ biển khúc khuỷu, lồi lõm) hay của các đảo (trong trường hợp có chuỗi đảo gần bờ), hay là điểm đã từng là điểm xa bờ nhất (trong trường hợp bờ biển không ổn định), hay điểm thuộc một bãi lúc nổi lúc chìm gần bờ,… Khi vạch đường cơ sở thẳng, quốc gia ven biển phải tuân thủ bốn điều kiện sau, được quy định tại Điều 7(3), (4), (5) và (6):

• “Việc vạch đường cơ sở thẳng phải không đi xa một cách đáng kể từ xu hướng chung của bờ biển và khu vực biển bên trong đường cơ sở phải liên kết đủ chặt chẽ với đất liền để được xem có quy chế nội thủy.” Đường cơ sở phải đi theo xu hướng chung của bờ biển, bảo đảm đường cơ sở bám sát và những nét, hướng lớn của bờ biển. Hơn nữa khi bám sát vào xu hướng bờ biển, đường cơ sở cũng không được phé vạch quá xa bờ, bao trọn một vùng biển quá rộng lớn đến mức không thể xem là nội thủy. Không có bất kỳ tiêu chí nào để xác định như thế nào là “liên kết đủ chặt chẽ với đất liền để được xem có quy chế nội thủy.” Tuy nhiên nếu so sánh với nội thủy do đường cơ sở thông thường tạo ra có thể rút ra một số gợi ý. Đường cơ sở thông thường vạch dựa trên đường ngấn nước thủy triều thấp nhất do đó nếu thủy triều xuống thì thực chất bên trong đường sơ sở thông thường sẽ là đất liền. Có thể đây là tiêu chí để xác định mức độ liên kết chặt chẽ khi vạch đường cơ sở thẳng, mặc dù đương nhiên nội thủy tạo ra bởi đường cơ sở thẳng sẽ xa bờ và do đó ít liền kết chặt chẽ hơn với đất liền so với nội thủy do đường cơ sở thông thường vạch. Tóm lại tiêu chí có thể là khoảng cách giữa đường cơ sở thẳng và đất liền (bên cạnh những tiêu chí khác có thể có). Hoa Kỳ có quan điểm gần tương tự khi cho rằng Điều 7 UNCLOS hàm ý một cách khá rõ ràng rằng vung nước bên trong đường cơ sở thẳng đáng nhẽ ra sẽ là lãnh hải nếu vạch theo đường cơ sở thông thường và do đó không thể có vùng nội thủy nào rộng vượt quá 12 hải lý từ đường ngấn nước thủy triều thấp nhất.[4] Như vậy, Hoa Kỳ cho rằng trong mọi trường hợp đường cơ sở thẳng không thể được vạch vượt quá ranh giới ngoài của lãnh hải tính từ đường ngấn nước thủy triều thấp nhất, để bảo đảm vùng nước bên trong không vượt quá 12 hải lý.
• “Đường cơ sở thẳng không thể được vạch từ hoặc đến các bãi lúc nổi lúc chìm, trừ khi có hải đăng hay các công trình tương tự được xây dựng luôn nổi trên mực nước biển hoặc trừ trường hợp việc vạch đường cơ sở thẳng từ và đến các bãi lúc nổi lúc chìm này được công nhận quốc tế rộng rãi.” Thông thường các điểm cơ sở được lựa chọn trên đất liền hoặc đảo, nhưng Công ước cho phép được lựa chọn trên các bãi lúc nổi lúc chìm với điều kiện thỏa mãn một trong hay điều kiên nêu trên. Ở đây có hai câu chữ mù mờ: như thế nào là “công trình tương tự” và như thế nào để được xem là “được công nhận quốc tế rộng rãi”. Công trình tương tự phải là các công trình có tính chất hay chức năng tương tự như hải đăng hay chỉ là các công trình cố định luôn nổi trên mực nước biển?
• “Khi áp dụng phương pháp đường cơ sở thẳng theo khoản 1, quốc gia ven biển cần xem xét đến lợi ích kinh tế đối với khu vực, thực tế và tầm quan trọng được thể hiện rõ ràng thông qua việc sử dụng lâu dài khi quốc gia ven biển quyết định các đoạn cơ sở cụ thể.”
• “Hệ thống các đoạn cơ sở thẳng có thể không được một quốc gia áp dụng theo cách thức mà sẽ tách lãnh hải của một quốc gia khác khỏi biển cả hay vùng đặc quyền kinh tế.”

Ngoài các điều kiện trên, có thể có ý kiến đề xuất các điều kiện khác. Ví dụ như Hoa Kỳ cho rằng từng đoạn cơ sở thẳng không được phép có chiều dài vượt quá 24 hải lý.[5] Tuy nhiên, không có bất kỳ sự thống nhất nào về các điều kiện như thế.

Hầu hết các quốc gia ven biển trong khu vực Đông Á đều vạch đường cơ sở thẳng, như Myanmar, Trung Quốc, Nhật Bản, Triều Tiên, Hàn Quốc, Malaysia, Philippines, Nga, Đài Loan (Trung Quốc), Thái Lan và Việt Nam. Để biết thêm thông tin xin đọc bài viết của Sam Bateman và Clive Schofield (chú thích số 5).

Đường cơ sở thẳng của Việt Nam.

3. Đường cơ sở quần đảo 

Cơ sở pháp lý: Điều 46, 47 UNCLOS. Đường cơ sở quần đảo được ghi nhận duy nhất ở UNCLOS; CTS không có quy định. 

Hoàn cảnh được phép áp dụng: Đường cơ sở quần đảo chỉ có thể áp dụng đối với quốc gia quần đảo. “Quốc gia quần đảo” (archipelagic states) và “quần đảo” được định nghĩa ở Điều 46. Đường cơ sở quần đảo không áp dụng cho các quần đảo thuộc quốc gia đất liền, ví dụ như Việt Nam không thể vạch đường cơ sở quần đảo cho hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa do Việt Nam không phải là quốc gia quần đảo. Trong khu vực Đông Nam Á, Philippines và Indonesia là hai quốc gia quần đảo đã áp dụng loại đường cơ sở này.

Xem thêm post về Vấn đề vạch đường cơ sở bao quanh quần đảo xa bờ thuộc quốc gia lục địa (continental states).

Cách thức vạch: Quốc gia quần đảo lựa chọn các điểm cơ sở tại những điểm xa nhất của những đảo và bãi cạn xa nhất của quần đảo và nối các điểm cơ sở lại với nhau. Đường cơ sở quần đảo phải thỏa mãn các điều kiện ở Điều 47:

• Tỷ lệ diện tích vùng biển bên trong đường cơ sở quần đảo và diện tích đất liền phải nằm trong khoảng 1:1 đến 9:1. Diện tích đất liền có thể bao gồm cả diện tích nước nằm bên trong các bãi san hô dạng vòng bao quanh các đảo hay rạn san hô, bao gồm cả phần đáy biển được bao quanh hoặc gần như bao quanh bởi các mỏm đá hay bãi cạn (khoản 1 và 7);
• Chiều dài của từng đoạn cơ sở không được vượt quá 100 hải lý, nhưng Công ước cho phép có tối đa 3% số đoạn cơ sở được vượt quá 100 hải lý nhưng không được vượt quá 125 hải lý (khoản 2);
• Đường cơ sở quần đảo không được đi xa đến mức độ đáng kể hình dạng chung của quần đảo;
• Các đoạn cơ sở không được vạch từ hoặc đến các bãi lúc nổi lúc chìm, trừ khi có hải đăng hay các công trình tương tự được xây dựng luôn nổi trên mặt nước biển, hoặc khi bãi lúc nổi lúc chìm nằm hoàn toàn hay một phần trong phạm vi không vượt quá chiều rộng của lãnh hải tính từ đất liên;
• Hệ thống các đường cơ sở sẽ không được vạch theo cách thức làm tách biển cả hay vùng đặc quyền kinh tế khỏi lãnh hải của quốc gia khác;
• Đường cơ sở phải được thể hiện trên bản đồ (khoản 8) và được công khai (khoản 9).

***

Đường cơ sở quần đảo của Philippines (màu đỏ).

***

Đường cơ sở quần đảo của Indonesia (màu đỏ).

Trần H. D. Minh

(*) Xem thêm quy chế pháp lý của các vùng biển khác theo quy định của UNCLOS:

1. Nội thủy (Internal Waters) 

2. Lãnh hải (Territorial Sea) 

3. Vùng tiếp giáp lãnh hải  (Contiguous Zone)

4. Vùng đặc quyền kinh tế (Exclusive Economic Zone – EEZ)

5. Thềm lục địa (Continental Shelf)

6. Biển cả (High Seas)

7. Vùng đáy biển quốc tế (Vùng – the Area/International Seabed Area).

——————————————————————————

[1] Điều 7(1) UNCLOS.

[2] Sam Bateman and Clive Schofield, State practice regarding straight basliens in East Asia – Legal, technical and political issues in a changing environment, paper presented for international conference on Difficilties in Implementing the Provisions of UNCLOS, Monaco, 2008, xem tại https://www.iho.int/mtg_docs/com_wg/ABLOS/ABLOS_Conf5/Papers/Session7-Paper1-Bateman.pdf;

[3] Sam Bateman and Clive Schofield, như trên; J. Ashley Roach and Robert W. Smith (Roach and Smith), United States Responses to Excessive Maritime Claims, 2nd edition, Martinus Nijhoff Publishers, 1996, p. 60, trích trong United States Department of State, Straight Baseline and Territorial Sea Claims: Japan, Limits in the Sea No. 120, 1998, tr. 5, xem tại https://www.state.gov/documents/organization/57684.pdf

[4] United States Department of State, như trên, tr. 5.    [5] Như trên.